Oleh: Tri Satya Putri Naipospos (Praktisi Epidemiologi Veteriner)

Sebagian di antara kita mungkin tidak mengira bahwa pemahaman terhadap putusan Mahkamah Konstitusi (MK) dalam uji perkara Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2009 tentang Peternakan dan Kesehatan Hewan yang telah disampaikan ke publik pada 7 Februari 2017, bakal menjadi cukup rumit dan meninggalkan tanda tanya. Ke arah mana pemerintah akan mengembangkan kebijakan perdagangan ternak dan produk hewan? Kerugian konstitusional pemberlakuan zona dalam uji perkara yang diajukan ke MK perlu dikaji dengan pendekatan teknis dan ekonomi secara komprehensif, bukan hanya dari kepentingan proteksi produksi dalam negeri dan bisnis.

Badan Kesehatan Hewan Dunia (OIE) mengembangkan konsep zona dan kompartementalisasi dengan dasar teknis yang kuat guna memfasilitasi dan mengamankan perdagangan antar negara-negara anggota OIE. OIE menetapkan bahwa negara, zona atau kompartemen bebas penyakit merupakan opsi tindakan mitigasi risiko. Konsep zona tidak seharusnya digunakan untuk membatasi importasi ternak dan produk hewan sepanjang negara yang memiliki zona tersebut bisa membuktikan bahwa penetapan zona di wilayahnya telah memenuhi kaidah-kaidah teknis OIE dan dapat diverifikasi secara transparan oleh negara mitra dagangnya.

Selain itu, konsep zona mengandung prinsip-prinsip perjanjian Sanitary and Phytosanitary (SPS) mengenai regionalisasi, ekuivalensi, dan transparansi. Justru kontradiktif dengan apa yang dipercaya selama ini, bahwa importasi ternak dan produk hewan yang berasal dari zona bebas penyakit akan merugikan kesehatan ternak dalam negeri karena masuknya penyakit.

Pengamanan Maksimum

Seperti diketahui, kebijakan teknis kesehatan hewan guna memfasilitasi dan mengamankan perdagangan selalu mengacu kepada OIE sebagai badan dunia yang menetapkan standar-standar kesehatan untuk perdagangan internasional ternak dan produk hewan. OIE menetapkan standar-standar tersebut guna memberikan kesempatan bagi negara-negara anggotanya untuk melindungi wilayah negaranya dari introduksi penyakit dan patogen, tanpa menimbulkan hambatan perdagangan yang tidak perlu. Ada dua pendekatan yang digunakan OIE dalam memfasilitasi dan mengamankan perdagangan, yang pertama pendekatan wilayah bebas penyakit (disease freedom area approach), dan yang kedua pendekatan komoditas aman (safecommodity approach). Kedua pendekatan tersebut merupakan pendekatan bersifat teknis untuk memberikan pengamanan maksimum (maximum security) terhadap masuk dan menyebarnya penyakit dari luar negeri ke Indonesia.

Istilah “maximum security” dalam pengertian umum dianalogikan dengan suatu unit dalam penjara (seperti penjara Alcatraz di Amerika Serikat) atau laboratorium dengan tingkat pengamanan tinggi (seperti Biosafety Laboratory Level 4 di Geelong, Australia). Di bidang kesehatan, istilah “maximum security” diartikan sebagai tingkat keamanan tertinggi (highest security level) yang dapat diterapkan untuk mencegah penyebaran penyakit dengan intervensi minimum terhadap lalu lintas internasional (world traffic). Istilah ini bisa digunakan juga untuk bidang kesehatan hewan dengan memberlakukannya pada perdagangan internasional.

Pendekatan wilayah bebas penyakit diuraikan menjadi negara, zona,atau kompartemen. Untuk PMK (Penyakit Mulut dan Kuku) dikenal empat kategori yaitu: negara bebas PMK tanpa vaksinasi, negara bebas PMK dengan vaksinasi, zona bebas PMK tanpa vaksinasi, dan zona bebas PMK dengan vaksinasi. Untuk lebih mendorong peningkatan perdagangan yang aman, maka OIE menambahkan kategori baru di 2015 yaitu negara yang belum bebas PMK akan tetapi memiliki program pengendalian resmi yang diakui OIE.

Apabila persyaratan importasi ternak dan/atau produk hewan ditetapkan berasal dari negara bebas PMK, berarti importasi dilakukan dengan penerapan “maximum security”. Apabila importasi produk hewan ditetapkan berasal dari zona bebas PMK tanpa atau dengan vaksinasi, atau dari negara belum bebas PMK tetapi telah diakui program pengendalian resminya oleh OIE, maka untuk menerapkan “maximum security” diperlukan persyaratan importasi dengan pendekatan wilayah bebas penyakit yang dikombinasikan dengan pendekatan komoditas aman. Dalam hal importasi dari negara dengan kategori belum bebas PMK seperti contohnya India, maka OIE menetapkan persyaratan yang mengharuskan penjaminan keamanan mulai dari kesehatan ternak di peternakan asal, kemudian kesehatan daging selama pemotongan, pengepakan sampai pengapalan.

Definisi “komoditi aman” menurut OIE adalah daftar produk hewan yang telah melalui suatu tindakan mitigasi risiko dan dinyatakan aman untuk diperdagangkan, tanpa memperhitungkan status penyakit tertentu di negara pengekspor. Contoh komoditas aman untuk PMK adalah daging sapi/kerbau tanpa tulang yang telah dilepaskan limpfoglandulanya (deboned and deglanded meat), dan telah melalui maturasi pada temperatur >2⁰C selama minimum 24 jam dan diuji pHnya <6,0 di tengah-tengah otot longissimus dorsi.

Zona Bebas Penyakit

Konsep zona sesuai acuan OIE diterapkan untuk dua tujuan yaitu pengendalian/pemberantasan penyakit, dan perdagangan ternak dan produk hewan. Penetapan zona menggunakan batasan geografis, baik berupa batas alam (contoh: laut), batas artifisial (contoh: jalan raya), atau batas administratif (contoh: provinsi atau kabupaten). Pencapaian target zona bebas dimanapun di dunia membantu efektivitas pengendalian/pemberantasan penyakit, terutama apabila target pembebasan seluruh wilayah negara sulit dicapai sekaligus. Selain itu, penerapan zona dapat mendorong penggunaan sumberdaya yang lebih efisien, apabila sumberdaya dan infrastruktur yang dimiliki terbatas.

Program pengendalian/pemberantasan penyakit secara global yang dilakukan secara progresif dengan pendekatan zona seperti pembebasan PMK global dimulai pada 2008 (The Progresive Control Pathway for FMD Control), pembebasan rabies bertahap dimulai di 2012 (A Stepwise Approach to Rabies Control), pembebasan brucellosis bertahap dimulai di 2013 (A Stepwise Approach for Progressive Control of Brucellosis in Animals). Sebagai negara kepulauan yang memiliki batas laut sebagai hambatan alami bagi penyebaran penyakit, Indonesia telah memanfaatkan konsep zona bebas untuk pengendalian/pemberantasan penyakit seperti rabies, brucellosis, dan avian influenza. Beberapa contoh zona bebas penyakit hewan di Indonesia, seperti DKI Jakarta – zona bebas rabies; Bali, Lombok dan Madura – zona bebas brucellosis; dan Kepulauan Maluku Utara – zona bebas avian influenza.

Penerapan konsep zona bebas penyakit di suatu wilayah negara memberikan dampak ekonomi yang positif bagi perdagangan domestik maupun ekspor suatu negara. Dengan memiliki zona bebas penyakit akan membuka peluang pasar apabila Indonesia sudah mampu melakukan eskpor di masa depan. Zona bebas juga membantu akses pasar dan meningkatkan efisiensi dalam mempromosikan perdagangan tanpa perlu menunggu seluruh wilayah negara dinyatakan bebas.

Teknis vs Ekonomi

Alasan yang digunakan untuk menolak importasi ternak dan produk hewan dari zona bebas penyakit di luar negeri dalam materi uji MK adalah karena masuknya PMK dianggap akan merugikan dan mematikan daya saing peternak lokal. Meskipun “penyakit” digunakan sebagai dasar penolakan, akan tetapi implikasinya lebih ditekankan kepada konsekuensi ekonomi daripada konsekuensi penyakit meskipun keduanya berkorelasi satu sama lain. Banyak literatur yang menyatakan bahwa cara masuk PMK ke suatu negara bebas seperti Indonesia bukanlah satu-satunya lewat importasi legal saja, akan tetapi juga melalui cara-cara lain seperti lewat penyelundupan produk hewan, atau lewat sisa-sisa buangan makanan dari pesawat udara (food waste).

Sesuai dengan ilmu analisa risiko, masuknya PMK ke suatu negara lewat importasi ternak atau produk hewan merupakan suatu ‘probabilitas’. Semakin besar volume atau unit impor, maka probabilitas risiko penyakit akan menjadi semakin tinggi. Probabilitas masuknya suatu penyakit dari luar negeri dapat ditekan seminimal mungkin dengan mitigasi risiko atau pemberlakuan tindakan tertentu.

Dampak ekonomi importasi ternak atau produk hewan dari luar negeri (terutama apabila harganya jauh lebih murah) bukan merupakan suatu ‘probabilitas’, karena pada dasarnya konsekuensi ekonomi yang timbul tidak dapat dihindari mengingat persaingan pasar yang tidak sempurna (imperfect competitive market). Importasi sudah pasti akan mempengaruhi atau memberikan konsekuensi ekonomi baik berupa dampak terhadap harga, pasar domestik, daya saing peternak lokal maupun tenaga kerja.

Saat ini, Indonesia mengalami masalah kekurangan pasokan daging dan juga perkembangan harga daging yang fluktuatif. Situasi kondisional seperti inilah yang mendorong pemerintah untuk membuat kebijakan jangka pendek dalam mencari alternatif pasoka di luar negara yang selama ini dinyatakan bebas PMK. Solusi jangka pendek untuk mengatasi kekurangan pasokan dan ketidakseimbangan harga daging, bukanlah suatu kebijakan yang sepenuhnya salah dilihat dari kacamata kepentingan konsumen. Kepentingan konsumen dan produsen tidak harus dipertentangkan sepanjang ada kebutuhan yang didasarkan pada analisa permintaan dan penawaran (supply-demand), dan secara teknis kesehatan hewan dinyatakan importasi aman untuk dilakukan. Keterlibatan profesi dokter hewan terbatas pada rekomendasi teknis yang menyatakan aman tidaknya suatu importasi.

Dalam mempertimbangkan masalah produksi dan importasi, maka perlu diingat kebijakan publik harus memenuhi empat dimensi ketahanan pangan yaitu: ketersediaan (availability), keterjangkauan (accesibility), penggunaan (utilisation), dan stabilitas pasokan (stability). Harga bahan baku yang lebih murah akan memperkuat ketahanan industri pengolahan daging karena menjadi lebih kompetitif dalam mengisi pasar dalam negeri. Aspek stabilitas pasokan dan harga juga perlu diperhatikan untuk membantu tercapainya kecukupan pangan. Meskipun pencarian alternatif importas daging dari negara India, Brazil, atau negara pengekspor lainnya belum tentu dapat menurunkan harga daging, akan tetapi dengan alternatif subtitusi diharapkan harga menjadi lebih kompetitif dan konsumen dapat memilih (consumer preference). Dengan demikian daya beli dan keterjangkauan konsumen semakin meningkat dan pada gilirannya tentu saja dapat membantu meningkatkan tingkat ketahanan pangan.

Perubahan Paradigma

Keputusan Pemerintah Indonesia untuk mengimpor daging kerbau beku tanpa tulang dari India pada akhir 2016 lalu telah menimbulkan penolakan dan kontroversi di kalangan masyarakat peternakan dan kalangan dokter hewan. Perubahan paradima diperlukan untuk bisa memahami kebijakan pemerintah terutama dari aspek sosio-ekonomi dan teknis kesehatan hewan. Di sisi lain, keputusan final MK terutama yang terkait dengan pasal 36E aya (1) bisa dikatakan bersifat ambilvalen, karena sulit untuk diterapkan dalam keadaan biasa. Pada akhirnya kebijakan pemerintah harus disesuaikan dengan kondisi bersyarat yang ditetapkan MK. Meskipun kondisi bersyarat tersebut sesungguhnya sudah sejalan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 2016 yang mengatur tentang importasi dari zona dalam hal tertentu.

Indonesia akan sulit mencukupi kebutuhan daging sapi dengan harga terjangkau apabila negara-negara yang belum bebas PMK tetapi memiliki zona bebas PMK seperti Brazil dan Argentina mampu berproduksi lebih banyak dan berpotensi ekspor, sementara negara konsumen yang bebas PMK seperti Indonesia tidak memiliki potensi ekspor. Membiarkan kebijakan zona tidak jelas dalam penerapannya akan merugikan kepentingan konsumen dan kemajuan perdagangan ternak dan produk ternak Indonesia ke depan, serta juga pelemahan kewajiban Indonesia dalam mematuhi ketentuan-ketentuan SPS. Kesiapan Indonesia mengakui konsep zona akan diuji dalam perundingan perjanjian perdagangan bilateral yang sedang berlangsung saat ini antara Indonesia dengan Uni Eropa dan juga antara Indonesia dengan Australia.

Prediksi daya beli masyarakat Indonesia terutama kelas menengah akan semakin tumbuh seiring dengan meningkatnya pendapatan per kapita sebesar US$ 3.834 pada 2016 dan diproyeksikan akan menjadi US$ 4.311 pada 2020. Tanpa adanya perubahan paradigma terutama dalam membuat kebijakan teknis yang lebih akuntabel dan profesional, maka strategi terpenuhinya kecukupan daging dengan penguatan industri ternak melalui pembangunan peternakan skala menengah dibarengi dengan importasi terbatas akan sulit dilaksanakan tanpa mendapatkan prioritas.

Investasi harus lebih besar ditanamkan bagi penguatan otoritas veteriner dan sistem kesehatan hewan nasional termasuk perkarantinaan dan respon darurat yang merupakan prasyarat mutlak untuk menjaga dan pempertahankan seluruh wilayah negara tetap bebas PMK. Tantangan yang mau tidak mau harus dihadapi bukan hanya untuk kepentingan pengamanan importasi, tetapi juga pengamanan kesehatan populasi ternak untuk keberhasilan peningkatan produksi dalam negeri.

Sumber: Trobos Livestock Edisi 210/Maret 2017